به گزارش گروه بین الملل خبرگزاری تسنیم، فرآیندهای قانون گذاری در آمریکا برای تصمیم گیری در خصوص کاربرد زور، اختیارات زیادی را به کنگره و قوه مجریه داده است، اما با این حال نقش رییس جمهور به عنوان فرمانده ی کل قوا بسیار حائز اهمیت است. کنگره به طور کلی انفعالی تر و کندتر اقدام می کند، اما هنگامی که اختلاف اساسی میان کنگره و قوه ی مجریه پدید می آید، کنگره از نفوذ فوق العاده ی برخوردار شده و می تواند از اختیارات صریح خود برای مقاومت در برابر قوه ی مجریه و یا پیشبرد یک هدف خاص استفاده کند . با این حال، در بیش از صد سال اول حیات ایالات متحده، مواردی وجود داشته که رؤسای جمهور بدون تصویب قبلی کنگره و برای نیل به اهداف مهم، از نیروی نظامی استفاده کرده اند. این اقدامات شامل واکنش آبراهام لینکلن به حمله ی کنفدرات ها به قلعه ی فورت سامتر[۱]در آوریل ۱۸۶۱ (یعنی هنگام تعطیلات کنگره)، موضع گیری نظامی علیه اسپانیا قبل از شروع جنگ اسپانیا -آمریکا در سال ۱۸۹۸، اقدام به جنگ در زمان شورش مشت زن ها[۲]در چین در سال ۱۹۰۰ (در این زمان نیز کنگره در حال گذارندن تعطیلات بود)، و همچنین مداخلات نظامی متعدد به وسیله ی ودرو ویلسون در مکزیک و کارییب در سال ۱۹۱۲، بدون نظرخواهی از کنگره، می باشد.

رویه روسای جمهور آمریکا تا آن زمان، آگوستوس بیکن[۳]سناتور ایالت جورجیا را بر این امر مصمم ساخت تا با طرح لایحه ای مانع از تضعیف اختیارات قانونی کنگره گردد. وی معتقد بود رؤسای جمهور، توان نوپای آمریکا را در اقصی نقاط جهان می پراکندند، حال آنکه می باست این توان را مصروف استحکام بنیان های داخلی نمایند. وی می کوشید تا مانع از تخصیص بودجه برای گسیل نیروهای نظامی به خارج از قلمرو آمریکا، بدون رضایت کنگره گردد؛ ولی در این زمینه توفیقی پیدا نکرد.

جنگ جهانی دوم، باعث شدت یافتن روند توسل قوه مجریه به زور شد. قابلیت های متصور برای قوه ی مجریه، همراه با نقاط ضعف کنگره در زمانی که کشور با خطر جنگ سرد مواجه بود، باعث افزایش اهمیت رییس جمهور شد. یکی از نمایندگان می سی سی پی در کنگره به صراحت اظهار داشت: «ما نمی توانیم در کنگره ی آمریکا سیاست خارجی تدوین کنیم و این کار غیرممکن است. شما می دانید که این کار به کجا ختم خواهد شد. بنابراین باید به رییس قوه ی مجریه تکیه کنیم .» این سخنان تعجب هیچ کس را بر نیانگیخت. هری اس. ترومن رییس جمهور آمریکا، در ژوئن سال ۱۹۵۰ فقط، اعضای کنگره را از تصمیم خود مبنی بر آغاز جنگ در کره آگاه کرد. در جلسه ی ترومن با رهبران کنگره یکی از شرکت کنندگان پیشنهاد کرد که رییس جمهور با درخواست صدور قطعنامه یی برای تأیید این اقدام، موضع خود را تحکیم بخشد، اما رهبر اکثریت سنا و چندین نفر دیگر استدلال کردند که نیازی به این قطعنامه نیست و ممکن است باعث به وجود آمدن اختلاف و در نتیجه مانع کار رییس جمهور شود.

آیزنهاور، رییس جمهور آمریکا در صدد ایجاد توازن بیشتر میان قوه ی مجریه و کنگره برآمد و اعلام کرد: «آمریکا نباید درگیر جنگ شود مگر این که از طریق فرآیند قانونی که اعلام کیفیت آن به عهده ی کنگره است وارد عمل شود.» آیزنهاور برای رفع تهدیدها در خاورمیانه و تایوان، از کنگره خواست مجوز استفاده از نیروهای نظامی آمریکا برای رفع این تهدیدها را صادر کند. او معتقد بود که «قطعنامه های منطقه ای» به سایر ملت ها هشدار می هد که کنگره و رییس جمهور در سیاست خارجی باهم متحد هستند. ولی در بحث های بعدی ، اعضای کنگره نیاز به صدور این مجوز را زیر سؤال بردند و حتی به لحن قطعنامه ی خاورمیانه که استفاده از زور را مجاز شمرده بود، از بیم آن که سایر روسای جمهور هم ممکن است در زمینه های مشابه خود را مجاب به تصویب کنگره بدانند؛ شدیدا حمله کردند.

آیزنهاور هم چنین نشان داد که در صورت عدم تصویب کنگره، تمایلی به استفاده از زور ندارد. در سال ۱۹۵۴، هنگامی که آدمیرال آرتور ردفورد، رییس ستاد مشترک فرماندهی نظامی آمریکا اظهار داشت که باید شش فروند هواپیمای بی-۲۹ که به وسیله ی هواپیماهای جنگنده اسکورت شده اند ، نقطه ی حاشیه ای ویتمین واقع در اطراف دین بین فو[۴]را بمباران کنند، آیزنهاور بدون تأیید نظر کنگره و حمایت بریتانیا هیچ اقدامی در این زمینه انجام نداد. ریچارد نیکسون، معاون رییس جمهور و آدمیرال ردفورد سعی کردند نظر مساعد قوه ی مقننه را به دست آورند اما چندین تن از سناتورها و نمایندگان برجسته این پیشنهاد را رد کردند. این امر باعث شد که آیزنهاور دیگر پی گیر قضیه نگردد.

اقدام های جنگی کندی در خلیج خوکها، در زمان بحران موشکی کوبا و هم چنین استقرار حدود ۱۶۰۰۰ نیروی نظامی در ویتنام جنوبی، کنگره را به حاشیه راند . تا زمان ارایه ی قطعنامه ی رییس جمهور لیندون جانسون با عنوان خلیج تونکین [۵]در سال ۱۹۶۴، کنگره با کمترین مخالفت، نظر مساعد اعلام می کرد. به بیان روشن تر کنگره نه تنها از موضع قدرت تصمیم نمی گرفت، بلکه با لحن حمایت آمیز و حتی بعد از اقدام عملی، قطعنامه های مربوطه را تصویب می کرد.

تجربیات ویتنام باعث چرخش عمده ی سیاست کنگره شده و کنگره نه تنها قطعنامه ی خلیج تونکین[۶] را تصویب نکرد و در صدد قطع بودجه ی عملیات های نظامی در کامبوج برآمد، بلکه در سال ۱۹۷۳، قطعنامه ی اختیارات جنگی را باوجود وتوی نیکسون رییس جمهوری وقت، به تصویب رساند . این قطعنامه اکیدا خواستار احیای اختیار قانونی کنگره برای جنگ بود. قطعنامه ی مذکور شامل انبوهی از شرایطی بود که مقتضیات مشورت قوه ی مجریه و ارایه ی دلایل روشن و منطقی برای عملیات نظامی و هم چنین گستره و مدت آن را تعیین می کرد. بنابراین اگر قوه ی مجریه در مدت زمانی مشخص مجوز قانونی دریافت نکند، قطعنامه به آن اجازه نمی دهد که به عملیات ادامه دهد. کنگره، بر حسب شکل اولیه ی قطعنامه ی مذکور می توانست از طریق صدور قطعنامه های دیگری از جانب خود که مشمول وتوی رییس جمهور نیز نمی شدند، اقدام قوه ی مجریه را متوقف سازد.

پس از تصویب قطعنامه هم سؤال های مهمی راجع به این که کنگره در زمینه ی استفاده از نیروی مسلح چگونه باید با قوه ی مجریه برخورد کند، مطرح می شود . همان گونه که جیمز لیندسی[۷] مسئول سابق شورای روابط خارجی آمریکا خاطرنشان ساخته است، روشن نیست که آیا رأی گیری در خصوص کاربرد زور، لزوما نقش کنگره را افزایش می دهد یا خیر، زیرا آرا دارای ماهیتی «گذرا بر حسب منافع »هستند. اگر کنگره به استفاده از زور رأی مخالف دهد، آنگاه احتمالا دست قوه ی مجریه برای حل یک مشکل از طریق دیپلماسی آمیخته به کاربرد زور ، بسته می شود و حتی ممکن است احتمال وقوع درگیری بیشتر شود و آنگاه کنگره مورد سرزنش قرار گیرد. از سوی دیگر هنگامی که کنگره استفاده از زور را مجاز اعلام می نماید، حق کنترل را به رییس جمهور واگذار می کند. در نتیجه کنگره متمایل می شود که با تأخیر در خصوص استفاده از زور رأی دهد و توانایی خود برای تحت نفوذ داشتن قوه ی مجریه را از طریق دیگری حفظ کند.

البته از دیدگاه قوه ی مجریه، جلب حمایت کنگره یک امتیاز است. بسیاری از ناظران با اشاره به نحوه ی عملکرد کنگره، هشدار داده اند که اگر رییس جمهور از کنگره بخواهد در«فرود آمدن » شریک شود، آنگاه انجام بحث های جدی، پیش شرط لازم برای وادار کردن کنگره در «برخاستن از روی باند » خواهد بود. رییس جمهور جانسون به این مثال این گونه اشاره می کند:«من یک چیز را نتوانستم درک کنم. من آنها را در خیزش از روی زمین همراه خود می دیدم، ولی در وسط پرواز، بسیاری از آنها با چتر نجات بیرون پریدند». لیندسی نتیجه گیری می کند واقعیت تلخ این است که کنگره در زمان پیروزی، منسجم و در زمان شکست، دچار تفرقه می گردد . موفقیت و پیروزی از آیین کار در سیاست های جنگ، بیشتر اهمیت دارد.

اما باید خاطرنشان ساخت که عدم تمایل کنگره به استفاده از اختیارات قانونی خود برای تصمیم گیری در خصوص جنگ را نباید به عنوان عدم توجه کنگره نسبت به سیاست های رییس جمهور تلقی کرد. او اشاره می کند که کلینتون سیاست های خود در قبال هائیتی، بوسنی و سومالی را در مقابل مناظرات کنگره تغییر شکل داد تا از خطر اقدام های قانونی که جنبه ی مداخله آمیز بیشتری دارند، مصون بماند.

با در نظر گرفتن همه ی جوانب امر، به نظر می رسد در پایان یک مدت معقول بحث و جدل میان کنگره و رئیس جمهور ، رییس جمهور از کنگره بخواهد تا از طریق رای گیری اتخاذ تصمیم نماید. اما از زمان به قدرت رسیدن جورج دبلیو بوش، رویکرد تازه ای نسبت به مسائل بین الملل از سوی ایالات متحده آغاز شد که نشان می دهد احترام به قواعد حقوق بین الملل در سیاستهای جدید آن کشور از جایگاه چندان مهمی برخوردار نبوده و او در تلاش بود ساختار نظامی را جایگزین ساختار قانونی مبتنی بر حقوق بین الملل کند.

ایالات متحده اعلام کرد که پس از رویدادهای ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱، حق مقابله به مثل و مبارزه با تروریسم را برای خود محفوظ می دارد و از آنجا که تروریسم از سوی سازمان ملل تعریف نشده است، این سازمان صلاحیت ندارد در این مورد اقدام کند. پس از آن، آمریکا سه کشور عراق، ایران، کره شمالی را با عنوان محور شرارت خواند و تحریم های اقتصادی خود را در مورد کشورهایی مانند کوبا، لیبی و سودان تمدید کرد و آنها را در شمار دولتهایی سرکش قرار داد که از تروریسم پشتیبانی می کنند. در چارچوب این سیاست و رویکرد، دولت آمریکا اعلام کرد که رژیم عراق از تروریسم پشتیبانی می کند و با داشتن سلاحهای کشتار جمعی تهدیدی جدی برای صلح و امنیت بین المللی به شمار می رود.

بر این پایه، حقوقدانان آمریکایی، «حمله نظامی پیشگیرانه» را مطرح کردند و سرانجام دولت آمریکا مدعی شد که برای حمله به عراق نیاز به کسب مجوز از شورای امنیت نیست و این اجازه در قطعنامه شورا به شماره ۶۷۸ مورخ ۲۹ نوامبر [۸]۱۹۹۰ داده شده است.

کمیسیون حقوق بین الملل که نهاد مشورتی سازمان ملل در امور حقوقی است، نیزاعلام کرده بود که حمله نظامی آمریکا با اصول حقوق بین الملل مغایرت خواهد داشت و هیچ گونه پایه حقوقی برای این حمله وجود ندارد.

به هر روی با توجه به تحولات اخیر منطقه خلیج فارس و افزایش سطح تنش بین ایران و آمریکا و همچنین با توجه به تجربه ناکام اقدامات پیش دستانه در جنگ عراق، برخی سناتورهای آمریکایی به ریاست «تام یودال» و «کریس مورفی» طرحی را برای ارائه به سنا آماده کرده بودند که اگر تصویب می شد، دولت ترامپ نمی توانست بدون کسب موافقت کنگره با ایران وارد جنگ شود؛ ولی این طرح تصویب نشد.

سناتور آمریکایی؛ تام یودال در توئیتر خود از طرح ضدجنگ علیه ایران نوشته بود: «شکست های دیپلماتیک ترامپ، مسیری را نشان می دهد که به جنگ با ایران ختم خواهد شد. این شیوه برای عراق استفاده شد، در حال حاضر قرار است این شیوه در مورد ایران اجرا شود. ما باید این مصوبه دوگانه را به تصویب برسانیم و از بروز یک جنگ نافرجام دیگر در خاورمیانه جلوگیری کنیم".[۹]

سناتور کریس مورفی نیز در پیامی توئیتری خود نوشته بود: «با نمایندگان ایالت خود در سنا تماس بگیرید و از آنها بخواهید که به این طرح که از طرف سناتور یودال و ما و دیگران ارائه شده، رأی مثبت بدهند. این امر مانعی برای جنگ با ایران می شود".[۱۰]

اخیرا نیز ترامپ در مصاحبه ای با نشریه هیل ادعا کرده بود که بدون اخذ مجوز از کنگره نیز توانایی حمله به ایران را خواهد داشت. در این خصوص تام کین سناتور دموکرات ایالت ویرجینیا در صفحه شخصی توئیتر خود ترامپ را دروغگو خواند و خواستار این شد که کنگره در مورد حمله به ایران طرح بحث نماید و بار دیگر اختیارات رئیس جمهور را به او خاطر نشان سازد.[۱۱] علاوه بر او تام یوندال نیز که خود مبدع لایحه ممنوعیت حمله به ایران بود در واکنش به اظهارات ترامپ بار دیگر به ضرورت کسب مجوز کنگره اشاره کرد.[۱۲]

در پایان با توجه به سبقه تاریخی و تحولات پیشامده به نظر می رسد مسئله اقدام نظامی علیه ایران به محل نزاع هئیت حاکمه آمریکا تبدیل شده و با رد طرح سناتورهای فوق الذکر در مجلس سنا، آینده مبهمی را دارد. احتمال این بالا رفته است که ترامپ با سوء استفاده از رد طرح مذکور و با تحریک گروه بی و مجتمع نظامی – صنعتی آمریکا، دست به اقدام خطرناکی علیه ایران بزند.

رضا رسالت کارشناس حقوقی